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陕西省烟草专卖局关于全面推行烟草专卖行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施方案

发布时间:2019-07-29 16:29 来源:

为在全省系统范围内全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度(以下统称“三项制度”),营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治烟草环境,根据《国家烟草专卖局关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(国烟法〔2019〕89号)要求,制定以下实施方案:

一、指导思想和工作目标

(一)指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,不断健全执法制度,完善执法程序,创新执法方式,加强执法监督,防范执法风险,提高执法效能,确保依法履行法定职责,为陕西烟草高质量发展提供有力的法治保障。

(二)工作目标

在各级烟草专卖执法单位全面推行“三项制度”,行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等行为得到有效规范,做到行政执法公示制度机制不断健全,执法行为过程信息全程记载,重大执法决定法制审核全面覆盖,充分实现执法信息公开透明,执法全过程可回溯管理,执法决定合法有效,烟草专卖行政执法、法制监督和法律风险防控能力显著提升,烟草专卖行政执法的社会满意度明显提高。

二、全面推行行政执法公示制度

行政执法公示是保障行政相对人和社会公众知情权、参与权、表达权、监督权的重要措施。各级局要按照“谁执法谁公示”的原则,积极主动、准确及时的采集、传递、审核、发布法定公示内容。涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等不宜公开的信息,依法确需公开的,要在适当处理后公开。要确定统一的执法信息公示平台,及时通过政府网站及政务新媒体、行业对外网站及新媒体终端、办事大厅公示栏、服务窗口等平台向社会公开专卖执法基本信息、结果信息。

牵头部门:专卖监督管理处

配合部门:办公室、信息中心

(一)强化事前公开

1.各级局要统筹推进专卖执法事前公示与政府信息公开、权责清单公布、“双随机、一公开”监管等工作,准确厘清、科学设置、统筹兼顾四者内容,确保公开信息全面准确。(1)专卖执法事前公示的主要内容是市场检查、行政处罚、行政许可等行政执法相关信息。(2)政府信息公开的主要内容是各级烟草专卖局在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息,重点包括各级烟草专卖局制定印发的规范性文件等。(3)权责清单公布的主要内容是为深入贯彻落实国务院“放管服”改革工作要求编制的权力清单和责任清单。(4)“双随机、一公开”监管中公示的主要内容是随机抽查事项清单、检查对象名录库、执法检查人员名录库、随机抽查工作细则以及抽查情况和查处结果。

2.各级局应根据烟草专卖法及有关法律法规,结合当地政府要求和自身职权职责,编制并公开本单位的服务指南、执法流程图,明确执法事项名称、执法主体、人员、职责、权限、依据、程序、救济渠道等信息。(1)市场检查和行政处罚公示内容具体包括:行政处罚、市场检查等执法事项、法定权限,包括实施行政处罚、市场检查的依据、种类幅度、裁量基准,以及随机抽查事项清单等信息;执法人员名单,包括姓名、执法检查证号、照片等信息;行政相对人的权利义务、救济方式、渠道期限等;投诉举报的方式和途径等内容。(2)行政许可公示内容具体包括:许可及管理事项名称、依据;申请条件,申请人需要提交的全部材料目录;申请的方式、途径;受理机构、审批机关、审批程序、办理时限;办理场所准确地址、联系方式等内容。

3.公开的信息要简明扼要、通俗易懂,需要对公示内容予以说明、解释的,应当予以说明、解释,提供准确、可靠的信息,并及时根据法律法规及机构职能变化情况进行动态调整。

(二)规范事中公示

1.市场检查和行政处罚活动需公示内容:(1)专卖执法人员在进行市场检查、调查取证、行政处罚事先告知、听证告知和送达执法文书等行政处罚相关活动时,必须主动出示烟草专卖执法检查证件和徽章,向当事人和相关人员表明身份。(2)要依法依规出具行政执法文书,准确并充分告知行政相对人执法事由、执法依据、法律后果、其依法享受的法定权利、救济方式和途径、案件办理流程、案件处理所需要携带的材料目录、案件处理地址、办案部门联系方式等内容,出示执法文书示范文本,便于行政相对人填写执法文书相关内容并快捷地处理行政处罚等事项。

2.行政许可活动中需公示的内容:(1)各级局要按照国家烟草专卖局关于烟草专卖许可证件办理服务规范的要求,在烟草专卖许可证服务窗口设置岗位信息公示牌,公示工作人员姓名、岗位职责等;(2)摆放申请材料示范文本;(3)提供办理进度查询、咨询服务;(4)在许可申请受理、实地核查等关键环节,告知当事人执法行为的法律效力和当事人依法享受的权利;(5)设置举报投诉箱,接收投诉举报,接受行政许可相对人和社会公众的监督。

(三)加强事后公开

1.公开内容和时限。应向社会公开执法机关、执法对象、执法类别、执法依据、执法结论、作出执法决定日期、执法决定公开日期等信息,接受社会监督。各单位作出行政许可、行政处罚等执法决定信息要在执法决定作出之日起7个工作日内公开,其他依法应公开的行政执法信息要在作出之日起20个工作日内公开,对外承诺缩减期限的,以承诺期限为准。

2.建立健全执法决定信息公开发布、撤销和更新机制。各单位要加强专卖执法决定信息公开的动态管理,发现已公开的专卖执法决定信息有错误的,应当及时予以更正。已公开的专卖执法决定被依法撤销、确认违法或者要求重新作出的,应当及时从信息公示平台撤下原专卖执法决定信息,并在规定期限内重新公布相关信息。公开信息的平台载体发生变化的,应当及时确定新的平台载体并在新的平台载体上继续公开在旧的平台载体上已公开的信息。

3.建立行政执法统计年报制度。各级局应当于每年1月31日前公开本机关上年度行政执法总体情况有关数据,并报上级烟草专卖局。

三、全面推行执法全过程记录制度

执法全过程记录是行政执法活动合法有效的重要保证。各单位要通过文字、音像等记录形式,对专卖执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录,并全面系统归档保存,做到执法全过程留痕和可回溯管理。

牵头部门:专卖监督管理处

配合部门:办公室、信息中心

(一)完善文字记录

文字记录是以纸质文件或电子文件形式对行政执法活动进行全过程记录的方式。各单位要严格执行国家烟草专卖局印发的烟草专卖行政处罚和行政许可文书示范,确保专卖执法文书既符合行政执法的基本要求,又符合烟草专卖执法的实际需要,如因特殊原因需要对文书样式进行调整或创设、删减相关执法文书的,应及时向国家局申请并备案。各单位要严格按照要求制作专卖执法文书,做到格式正确、内容准确、书写规范。省局要研究制定统一的专卖执法规范用语,例如举报投诉电话接听、表明执法身份、现场检查(勘验)、抽样取证、询问、文书确认、送达等环节的用语,用语应做到规范、准确、文明。

(二)规范音像记录

音像记录是通过照相机、录音机、摄像机、执法记录仪、视频监控等记录设备,实时对行政执法过程进行记录的方式。

1.建立健全执法音像记录管理制度。要明确执法音像记录的设备配备、使用规范、记录要素、存储应用、监督管理等要求。

2.配备相关设备。要合理配备音像记录设备,有条件的可设置询问室和听证室等音像记录场所,具体应按照工作必需、厉行节约、性能适度、安全稳定、适量够用的原则,结合本地区经济发展水平和实际执法情况确定,避免“一刀切”。

3.音像记录重点记录内容。(1)执法现场情况;(2)重要涉案物品的主要特征、状态、位置等情况;(3)重要证据提取情况;(4)现场采取抽样取证、先行登记保存等措施情况;(5)行政相对人、证人等现场有关人员情况;(6)其他应当记录的重要内容等。

4.注意音像记录与文字记录的有效衔接。使用音像记录时,充分考虑音像记录的必要性、适当性和实效性。(1)对文字记录能够全面有效记录执法行为的,可以不进行音像记录;(2)对于数额较大、情节严重或复杂的案件要推行全程不间断的音像记录;(3)其他案件应重点对现场检查(勘验)、先行登记保存、重要证据复制或提取、听证等容易引发争议或可能影响行政相对人重大权益的行政执法行为和环节进行音像记录;(4)对于询问、一般证据复制或提取、事先告知、送达等行政执法行为,可根据实际情况选择记录方式。

(三)严格记录归档

1.完善执法案卷管理制度。各级局要加强对执法台账和法律文书的制作、使用、管理,按照有关法律法规和档案管理规定归档保存执法全过程记录资料,确保所有行政执法行为有据可查。

2.音像记录归档工作的时限要求。采用音像记录的,专卖执法人员应当自记录作出之日起2个工作日内,将该记录存储至本单位专用存储器。连续工作、异地执法或者在偏远、交通不便地区执法,确实无法及时存储相关记录的,应当在返回单位后24小时内进行存储。

3.音像记录归档工作的其他要求。(1)对拟作为涉烟刑事案件证据使用的音像记录,应当制作光碟并附记制作方法、制作时间、制作人和证明对象等内容,并归入案卷。(2)对仅作为一般行政处罚案件使用的音像记录,可以以书面文字形式载明其在本单位专用存储器中的存储位置,并将有关记录制作方法、制作时间、制作人和证明对象、录音内容等书面说明归入案卷。(3)对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的记录资料,归档时要严格执行国家有关规定。(4)鼓励各单位积极探索成本低、效果好、易保存、防删改的信息化记录储存方式,通过技术手段对同一执法对象的文字记录、音像记录进行集中储存。(5)省局要依托案件管理系统、证件管理系统、“双随机、一公开”监管工作平台等信息化系统,建立健全基于互联网、电子认证、电子签章的行政执法全过程数据化记录工作机制,形成业务流程清晰、数据链条完整、数据安全有保障的数字化记录信息归档管理制度。

(四)发挥记录作用

1.充分发挥全过程记录信息的积极作用。各级局要充分发挥全过程记录信息对执法监督、案卷评查、评议考核、舆情应对、行政决策和健全社会信用体系等工作的积极作用,统计分析记录资料信息,发现行政执法薄弱环节,改进行政执法工作,依法公正维护执法人员和行政相对人的合法权益。

2.建立健全记录信息调阅监督制度。各级局要明确专人负责行政执法记录的保存、使用和管理,做到可实时调阅。各级局在案卷评查和执法评议考核等工作中应根据需要及时调阅执法音像记录等信息,确定执法音像记录等信息的准确性和完整性,比对执法音像记录与案件归档信息的一致性,确保案卷制作的真实性、合法性。

3.加强制度执行情况的考核。各级局要将行政执法全过程记录制度的建立和实施情况,纳入工作考核,切实加强监督,确保行政执法文字记录、音像记录规范、合法、有效。

四、全面推行重大执法决定法制审核制度

重大执法决定法制审核是确保行政执法机关作出的重大执法决定合法有效的重要环节。各级局在依法作出涉及行政处罚、行政许可等重大执法决定之前,应当由本单位法制工作机构或者专职法制工作人员对拟作出决定的合法性、适当性进行审核,未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定。

牵头部门:法规处

配合部门:人事处、专卖监督管理处

(一)明确审核机构

各级局要明确具体负责本单位重大执法决定法制审核的工作机构,确保法制审核工作有机构承担、有专人负责。加强法制审核队伍的正规化、专业化、职业化建设,把政治素质高、业务能力强、具有法律专业背景的人员调整充实到法制审核岗位,配强工作力量,使法制审核人员的配置与形势任务相适应,原则上各单位的法制审核人员不少于本单位执法人员总数的5%。要充分发挥法律顾问、公职律师在法制审核工作中的作用,特别是针对基层存在的法制审核专业人员数量不足、分布不均等问题,探索建立健全本系统内法律顾问、公职律师统筹调用机制,实现法律专业人才资源共享。

(二)明确审核范围

烟草专卖重大执法决定原则上包括:

1.重大行政处罚决定。包括依行政处罚一般程序作出的行政处罚或不予行政处罚、移送等决定;依法作出的变卖等处理决定。

2.重大行政许可决定。包括作出的准予或不予新办、延续等决定;作出的撤回、撤销等决定。

3.其他涉及重大公共利益,可能造成重大社会影响或引发社会风险,直接关系行政相对人或第三人重大权益的行政执法决定,或按照法律、法规、规章等规范性文件规定应当进行法制审核的行政行为。

各级局要结合行政执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额等因素,制定重大执法决定法制审核目录清单。上级局要加强对下级局重大执法决定法制审核目录清单编制工作的指导,明确重大执法决定事项的标准。

(三)明确审核内容

1.重大行政处罚决定法制审核内容主要包括:(1)执法主体是否合法,执法人员是否具备执法资格;(2)是否具有管辖权;(3)事实是否清楚,证据是否确凿、充分,材料是否齐全、符合法定形式;(4)定性是否准确,适用依据是否准确规范;(5)行政裁量权行使是否适当,执行裁量基准是否准确;(6)程序是否合法规范;(7)相关文书制作是否合法规范;(8)其他需要审核的内容。

移送决定还应审核:移送依据是否合法,案件定性与移送依据是否相符;移送案件所附材料是否合法规范;移送物品、材料等交接程序是否合法规范等内容。

作出变卖等处理决定案件还应审核:张贴通告、发布公告方式是否适当;其他寻找当事人的方式是否适当;是否符合“采取变卖等处理措施”的条件;处理决定适用依据是否合法、恰当等内容。

2.重大行政许可决定法制审核内容主要包括:(1)是否属于本机关许可权限范围;(2)申请材料是否符合法定要求;(3)决定依据的事实是否清楚,理由是否充足,证据是否确凿,材料是否齐全、符合法定形式;(4)适用依据是否准确规范;(5)受理、核查等程序是否合法规范;(6)相关文书制作是否合法规范;(7)其他需要审核的内容。撤回、撤销决定还应审核:是否符合适用的法定情形;证据是否充分;是否依法保障当事人的陈述权、申辩权等内容。

3.其他审核内容。各级局可对采取责令持证人暂停烟草专卖业务、进行整顿等涉及行政相对人权益的行政措施进行法制审核,审核内容参照对“重大行政处罚决定”的法制审核。

(四)明确审核程序

1.需提交的送审材料。各级局的专卖执法机构提请法制审核时,应根据送审范围提交相应材料,主要包括:行政处罚类文书卷宗、证据材料;行政许可类文书卷宗、证据材料;法制机构认为需要提交的其他材料。法制机构收到执法机构送审的材料后,应当及时进行审查,材料不齐全或法制机构认为需要补充材料的,可以要求执法机构将能够掌握的材料及时补齐,材料齐备之日为受理日。

2.审核方式及时限要求。法制机构法制审核以书面审核为主,必要时可向有关执法人员、当事人等调查情况。法制机构一般应当自受理之日起3个工作日内完成法制审核工作。行政处罚涉及内容特别重大、复杂、疑难,需要延长审核期限的,经本单位负责人批准可适当延长,但最长不能超过10个工作日,并应向送审部门说明情况和延长时限。

3.法制机构审核意见。法制机构进行审核后,根据情况提出下列审核意见:认为权限合法、事实清楚、证据确凿、定性和适用依据准确、裁量适当、程序合法的,提出审核通过的意见。认为有下列情形之一的,提出具体意见,退回执法机构:(1)执法主体不合法、行政执法人员不具备执法资格的;(2)事实不清、证据不足,材料不齐全、不符合法定形式的;(3)定性和适用依据错误,裁量不适当的;(4)违反法定程序的;(5)相关文书不合法不规范的;(6)存在其他不合法不规范问题,需要整改的。法制机构审核重大执法决定,应当留存审核记录。

4.整改及重新送审要求。专卖执法机构应根据法制审核意见进行整改,并将整改结果反馈法制机构。整改后,涉及事实认定、案件定性、法律适用等重大问题变动的,应重新送审。专卖执法机构对法制机构的审核意见有异议的,应说明理由和依据,经协商讨论仍无法达成共识的,报本单位负责人决定。

5.法制机构提前介入相关规定。法制机构必要时可以提前介入重大执法决定的前期调查,提供法律意见及法律咨询服务。提前介入的重大执法决定,仍应按照程序送审。

(五)明确审核责任

1.明确分工责任。各级局要结合实际,细化法制审核流程,建立健全法制审核机构与专卖执法机构对审核意见不一致时的协调机制。各级局主要负责人是推动落实本单位重大执法决定法制审核制度的第一责任人,对单位作出的行政执法决定负责。行政执法承办机构对送审材料的真实性、准确性、完整性,以及执法的事实、证据、法律适用、程序的合法性负责。法制审核机构对重大执法决定的法制审核意见负责。

2.强化责任追究。(1)对不按规定向法制机构报送审核材料、拒不配合法制机构调阅相关案卷或其他有关材料、不按审核意见进行整改并反馈整改结果等情形,应当追究有关责任人的责任;(2)专卖执法机构对应进行法制审核而未提请审核,或拒不整改导致错案、败诉等严重后果的,根据有关法律法规和国家烟草专卖局规定,追究有关单位负责人和直接责任人的责任;(3)法制机构及法制审核人员不依法履行职责、没有合理合法地提出意见建议导致错案、败诉等严重后果的,根据有关法律法规和行业规定,追究有关单位负责人和直接责任人的责任;(4)因执法机构的承办人员、负责法制审核的人员和审批行政执法决定的负责人滥用职权、玩忽职守、徇私枉法等,导致行政执法决定错误,要依纪依法追究相关人员责任。

3.加强工作考核。各级局应将重大执法决定法制审核相关工作纳入本级局及对下级局的工作绩效考核。未建立重大执法决定法制审核制度,或虽建立制度但并未实际执行导致严重后果的,可依法依规追究有关单位主要负责人的责任。

五、全面推进行政执法信息化建设

各级局要加强执法信息管理,进一步加快推进执法信息互联互通共享,为烟草专卖执法更规范、群众办事更便捷、营商环境更优化奠定基础。

牵头部门:专卖监督管理处

配合部门:信息中心、办公室

(一)加强信息化系统应用

要大力推进全国烟草专卖管理综合信息系统运用,全面提升行政许可、行政处罚、市场监管、内部监管、队伍建设工作模块应用水平。要充分利用已有信息系统和数据资源,逐步构建操作信息化、文书数据化、过程痕迹化、责任明晰化、监督严密化、分析可量化的行政执法信息化体系。要大力推行执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法决定实时推送、执法信息统一公示、执法信息网上查询,实现对专卖执法活动的即时性、过程性、系统性管理。要积极推动政务服务“一网通办”,确保行政服务事项网上受理、网上审批、网上办公,让数据多跑路、群众少跑腿。

(二)推进信息共享

在确保信息安全的前提下,加快推进跨地区执法信息系统互联互通,已建设并使用的有关执法信息系统要加强业务协同,打通信息壁垒,实现数据共享互通,解决“信息孤岛”等问题。要认真梳理涉及各类行政执法的基础数据,建立完善以行政执法主体信息、权责清单信息、证件管理信息、案件管理信息、专卖内管信息和统计分析信息等为主要内容的烟草专卖执法信息资源库,逐步完善集数据储存、共享功能于一体的烟草专卖执法数据中心。

六、加强组织保障

(一)加强组织领导

各级局主要负责同志作为本单位全面推行“三项制度”工作的第一责任人,要切实加强对辖区内依法行政工作的领导,做好“三项制度”组织实施工作。各单位要制订具体工作方案,定期听取有关工作情况汇报,及时研究解决工作中的重大问题,确保部署有进度、推进有标准、结果有考核。

(二)健全制度体系

各级局要根据本实施意见的要求和各地区实际情况,进一步制订并细化完善科学合理的“三项制度”体系。要进一步加强和完善烟草专卖执法案例指导、专卖执法裁量基准、专卖执法案卷管理和评查、专卖执法投诉举报以及专卖执法考核监督等制度建设,进一步加强专卖执法资格和执法证件、执法徽章管理,积极做好“三项制度”与卷烟打假联合协作制度、专卖执法案件移送制度、文明执法工作制度、重大、复杂案件集体讨论制度等相关工作制度的有效衔接和融合,形成有机统筹烟草专卖执法各个环节的制度体系。

(三)开展培训宣传

各级局要认真开展“三项制度”专题学习培训,加强业务交流。认真落实“谁执法谁普法”普法责任制的要求,加强对各级专卖、法规人员的工作培训,认真讲解“三项制度”的主要内容、业务流程、关键环节,确保“三项制度”能够落实到位。通过行业网站、报刊、广播、电视、新媒体等方式,加强对全面推行“三项制度”的对外宣传,及时回应社会关切,合理引导社会预期,为全面推行“三项制度”营造良好的社会氛围。

(四)加强队伍建设

各级局要重视执法人员能力素质建设,加强思想道德和素质教育,着力提升执法人员业务能力和执法素养,打造政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实的执法队伍。加强专卖执法人员资格管理,严格准入和数量控制,加强执法证件和徽章的申领及后续管理,建立全省行政执法人员和法制审核人员数据库。健全行政执法人员和法制审核人员岗前培训和岗位培训制度。鼓励和支持行政执法人员参加国家统一法律职业资格考试,对取得法律职业资格的人员可以简化或免于执法资格考试。建立科学的考核评价体系和人员激励机制。保障执法人员待遇,完善基层专卖执法人员工资政策,建立和实施执法人员人身意外伤害和工伤保险制度,落实国家抚恤政策,提高执法人员履职积极性,增强执法队伍稳定性。

(五)保障经费投入

各级局要结合执法实际分类制订烟草专卖执法装备配备标准、装备配备规划、设施建设规划和年度实施计划等,将执法装备需求列入预算。要建立责任明确、管理规范、投入稳定的执法经费保障机制,保障执法单位依法履职所需的执法装备、经费,严禁将罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。

(六)加强督促检查

各级局要进一步制定细化全面推行“三项制度”实施方案。加强对下级单位全面推行“三项制度”的指导协调,进行定期监督检查和跟踪评估,重要情况各市级局要及时报告省局。各级局要把“三项制度”推进情况纳入依法行政考评指标体系,纳入年底绩效目标考核体系,建立督查情况通报制度。要借助专卖执法案卷评查等工作机制,将“三项制度”执行情况纳入评查范围,提高评查质量和效果,切实加强评查结果的运用,促进问题整改、制度升级、程序优化。对工作不力的要及时督促整改,对工作中出现问题造成不良后果的单位及人员要通报批评,依纪依法问责。